随着农村经济的速猛发展，我市大量农村劳动力向二三产业转移，农民收入主要来源于非农产业，农村土地承包经营权流转已逐渐成为不可逆转的趋势。在稳定和完善家庭承包经营的前提下，加快创新农业经营体制，鼓励有条件的地方按照依法自愿有偿的原则开展土地承包经营权流转，发展适度规模经营，已成为推进我市农业现代化的一项十分重要的基础性工作。近年来，各地认真贯彻市委、市政府《关于建立健全农用地经营权流转机制的若干意见》（台市委办〔2002〕19号）文件精神，积极探索，大胆实践，取得了较好的成效。为了摸清我市农村土地承包经营权流转情况，总结经验，探索和建立新时期土地流转的有效机制，我们专题开展了全市农村土地流转情况调研，现将有关情况报告如下：

一、主要特点

上世纪90年代初，在农业劳动力加快转移、不少地方出现弃耕抛荒的同时，土地流转、规模经营也随之出现，产生了一批种粮大户。不过当时土地流转形式较为单一，流转面积小，到1995年全市土地流转面积仅有4.8万亩。2001年我省在全国率先进行粮食购销体制改革，粮食生产由指令性定购向自愿合同订购转变。这一体制改革加快了农业产业结构的调整，促使土地流转迅速推进。2002年市委、市政府出台了《关于建立健全农用地经营权流转机制的若干意见》（台市委办〔2002〕19号）文件，进一步推动我市农村土地承包经营权流转，2002年底全市流转面积31.0万亩。到2007年底，全市132个乡镇（街道）、5032个村实行家庭承包经营的耕地总面积197.52万亩，家庭承包经营的农户数127.96万户，土地流转总面积59.87万亩，流转率为30.3%，涉及流出农户数33.82万户，农户流出率为26.4%。目前，我市土地流转在省内处于较高水平，仅次于宁波市。

从调查情况看，我市土地流转呈现出以下几个特点：

（一）流转总量不断增加，以农户自发流转为主。从2000年到2007年，全市土地流转面积从22.3万亩扩大到59.87万亩，增加了1.7倍，涉及的农户从11.7万户扩大到33.82万户，增加了1.9倍。流转区域差异明显，流转率高的区域主要分布在沿海经济发达地区和主导优势产业集中、农村劳动力大量外出务工经商等地区。如温岭市流转面积21.1万亩，流转率达51.4%，占全市流转总面积的35.2%，而黄岩区流转面积仅有2.1万亩，流转率为11.3%。全市农户自发流转面积达51.61万亩，占流转总面积的86.2%，涉及土地流出的农户29.86万户，占流出总户数的88.3%；委托流转的面积8.26万亩，仅占13.8%，涉及农户3.96万户，仅占11.7%。

（二）流入主体渐趋集中，规模经营初显端倪。专业大户、合作社和工商企业已成为土地流入的主要对象，占流转总面积的62.1%，其规模经营的水平相对较高。全市流转给专业大户或家庭农场（10亩以上）经营的面积23.03万亩，占38.5%；流转给农民专业合作社经营的面积10.8万亩，占18.1%；流转给工商企业经营的面积3.33万亩，占5.6%。全市实行规模经营的耕地面积31.86万亩，占流转总面积的53.2%；按经营单位分，专业大户（10亩以上）面积17.25万亩，占54.2%，农民专业合作社经营7.92万亩，占24.9%，工商企业经营2.66 万亩，占8.4%，家庭农场3.24万亩，占10.2%；按经营规模分，10－20亩的10.34万亩，占32.5%，20－50亩的6.33万亩，占19.9%，50－100亩的4.21万亩，占13.2%，100－200亩的2.43万亩，占7.6%，200亩以上的8.54万亩，占26.8%。

（三）转包出租为主要流转形式，短期流转居多。转包、转让、出租、入股、互换以及季节性流转、再流转等各种形式并存，但以转包和出租为主。全市转包面积25.65万亩，占42.8%；出租面积29.62万亩，占49.5%；转让面积0.93万亩，占1.6%；入股面积0.39万亩，占0.6%；互换面积0.16万亩，占0.3%；其他形式流转的面积3.12万亩，占5.2%。土地流转形式有所创新，全市建有土地股份合作社10家，涉及面积0.33万亩，涉及农户0.33万户。流转时间以5年以下为主，其中：流转时间在1年以下的面积14.05万亩，占23.5%；1－5年的面积37.72万亩，占64.2%；5－10年的面积3.6万亩，占6.1%；10－20年的面积1.54万亩，占2.5%；20年以上的面积1.54万亩，占3.7%。

（四）外出流转和非耕地的承包成为新亮点。我市人均耕地仅有0.4亩，农业发展受资源制约、空间制约越来越突出。我市积极实施农业“走出去”发展战略，已有“走出去”农产品加工企业和合作社70多家，种养殖大户2.8万户，外出农民4万人，主要从事西瓜、水果、蔬菜、茶叶、粮食、水产养殖、畜禽养殖等产业，承包经营水面与滩涂面积35.21万亩，粮食生产基地10.7万亩，蔬菜瓜果等经济作物基地7.4万亩。荒山、荒滩、荒沟、荒丘等农村土地是宝贵的农业资源，通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，既合理开发利用自然资源，又促进村级集体经济发展，增加农民收入。三门县非承包地流转面积达2.5万亩。临海市杜桥东海翔公司为开发黄金岙生态园区，承包了小芝镇岙胡村246亩耕地和1490 亩山林，彻底解决了岙胡村土地粗放经营和弃耕抛荒现象。天台县泳溪乡多名外出经商农民回乡投资农业，共承包该乡12个村、1000多户农户的4500亩宜茶区的荒山荒坡、撂荒地开发茶园。

二、初步成效

农村土地承包经营权流转既是稳定和完善家庭联产承包责任制的客观要求，又是农村土地制度的又一次创新，有利于优化农村土地资源合理配置和土地产出率的提高，对推进现代农业发展和社会主义新农村建设发挥了重要的作用，其主要成效体现在以下几个方面：

（一）提高了土地利用率，促进了农业规模经营。通过土地流转，一方面使农民自愿地将无力经营或不愿经营的土地及时流转出去，另一方面使有经营能力的专业大户、合作社及其他农业经营主体能及时获得相应的土地，既解决了“有人无田种、有田无人种”，又促进了土地规模化经营。如三门县丰安粮油专业合作社通过土地流转获得5292亩土地用于规模化经营，2007年合作社粮食产量3202吨，产值569万元。又如温岭市箬横粮食专业合作社在完成早晚稻生产后，将土地再流转给其他农户种植西兰花，提高了土地利用率。临海市上盘镇农民采取“分时承包”的模式，使土地全年得以利用，季节性抛荒现象明显减少。稳定的土地流转，使土地流入方加大对土地的资本投入，减少掠夺性经营现象。如黄岩区西乡果蔬科技合作社从屿头乡白石村250多户流入700亩土地建立蔬菜生产基地，投入260万元进行基础设施建设，添置滴灌、喷灌等先进设施，提高了土地的产出率。

（二）培育了现代农业经营主体，提升了农业产业化水平。土地流转催生和培育了一批具备现代农业经营素质和技能的经营主体，其中种养殖专业大户、农民专业合作社、工商企业（农业龙头企业）和科技人员等成了租赁土地使用权、投资经营农业的一支强劲的新生力量。全市土地流入的专业大户（含合作社成员）或家庭农场（10亩以上）个数8027个、户均29亩，流入的农民专业合作社155家、平均每家合作社流入697亩，流入的工商企业359家、平均每家流入93亩，尤其是合作社及其成员成为我市土地流入的新生力量。如成立于2001年7月的温岭市箬横西瓜专业合作社，通过土地流转经营面积迅速扩展，目前已拥有西瓜种植基地19个，面积20070亩，相继被评为全国优秀农民专业合作社，浙江省示范性农民专业合作社，在我市推进现代农业建设中起到了龙头示范作用。这些新型的现代农业经营主体以土地流转为基础，按照“农民专业合作社（企业）+基地+农户”的经营模式，优化土地、资金、技术等生产要素的配置，应用适用先进的科学技术，发展设施农业、集约农业，增加农业投入，实现了农业生产、加工、销售一体化经营，全面提升了农业产业经营水平。

（三）壮大了主导特色产业，推动了农业区域化布局。土地流转改变了规模细小、分散经营的千家万户小生产格局，依据自然资源和生产条件，按照市场化要求，实现了区域化布局、专业化生产、标准化管理、集约化经营、品牌化营销来组织发展优势产业和特色产品，带动了农业产业结构调整。目前全市已形成了柑桔、杨梅、西瓜、西兰花、茶叶、笋竹两用林、青蟹等7个10万亩以上的农业规模产业，总面积达到160多万亩。通过土地流转，扩大了种粮大户、粮食生产合作社生产经营面积，以机制和组织创新来促进粮食生产发展，提高种粮效益。全市3400多户种粮大户年流转土地15万多亩；81家粮食生产合作社土地流转面积达7万多亩。如三门县丰安粮油专业合作社土地流入面积5292亩、温岭市箬横粮食专业合作社土地流入面积3500亩。

（四）加快了农村劳动力转移，增加了农民收入。土地流转在切实维护农民土地承包经营权的基础上，使更多的农民从土地上解放出来，摆脱一亩三分地的束缚，能安心地从事收益更高更稳的工商业，解除离土离乡的后顾之忧。2007年全市农村外出工劳动力78.45万人，其中常年外出务工劳动力67.11万人，外出务工收入50.38亿元。同时，随着现代农业建设不断推进，土地流转价格逐步提高，流出农民租金收入普遍有了提高。如黄岩区北洋镇罕溪头村328户农户，其中外出劳动力158户，经商50户，土地流转前抛荒现象比较严重，土地流转后平均每户年取得850元的流转收益，村里最多的一户一次领到流转金3000多元。又如天台县中药药物研究所自1998年开始至目前，在全县租用了4个基地，涉及到 3个乡镇（街道）、14个村2082户农户的3000多亩耕地，用于种植中药材铁皮石斛，租金按每亩耕地每年1200斤杂交籼谷，根据粮食部门提供的市场价格折算成现金；部分男劳力常年可以到企业打工，一年有2万元左右收入。

三、基本经验

（一）依法规范流转是前提。只有坚持“依法、自愿、有偿”的原则，把尊重农民意愿、维护农民利益放在土地流转工作的首位，才能充分调动农民的流转积极性，避免因土地流转不当而引发的纠纷。如天台县中药药物研究所十分注重依法办事，充分尊重农民的流转意愿，研究所在流出的农户自愿和村集体签订流转委托书的基础上，再与村集体签订流转合同，建立了3000多亩流转年限长达20年的生产基地；流转费在秋粮上市后的一个月内由研究所直接汇入流转农户的银行账户，研究所从未拖欠过流转费，在农户中树立了良好的形象。

（二）产业发展是基础。产业发展直接推动农村土地流转。农业产业化发展较快、农业社会化服务组织较健全的地区，也是农村土地流转水平较高的地区。如临海市上盘镇依托西兰花产业，在上盘西兰花专业合作社的带动下，全镇形成了2多万亩的西兰花生产基地，全镇2.81万亩家庭承包耕地中有1.68万亩流转给种植大户及合作社，土地流转率达59.7%，农户土地流转收益不断提高，土地流转价格从原来的每亩600元上升到1300元。

（三）劳力转移是必要条件。发展二三产业，将农村劳动力从一产中转移出去，承包地不再是农民生存发展的唯一依赖，这是加快土地流转的必要条件。如天台县街头镇后洋村有627户、1921人、1345个劳动力，全村70%以上的劳动力长期外出打工经商，土地流转已成为该村农户的普遍意愿。

（四）服务组织是关键。乡村组织开展土地流转服务，有利于引入工商资本，有利于土地成片规模流转和长期流转，有利于确定合理的流转价格，有利于保护流出方、流入方的合法权益。如黄岩区上垟乡山主头村挨家挨户征求承包户意愿，对个别不愿流转的农户通过地块调整互换的办法解决，形成统一意见后，以委托流转的方式，由村集体与泰隆信用社签订合同，流转土地280亩，涉及全村三分之二的农户，时间长达24年。温岭市箬横镇土地流转服务中心成立于2005年10月，初步形成了镇、管理区、村三级土地流转服务网络。几年来，该中心共发布土地流转信息1250条，接待咨询5000多人次，落实土地流转面积13981亩，涉及流出户7063户，涉及流入户（企业）350户（家），签订规范土地流转合同1273份，通过流转推进土地规模经营，促进了区域特色农业形成，目前全镇连片100亩以上的规模经营面积近万亩，万亩大棚西瓜、万亩西兰花、五千亩早熟梨基地已初具规模。

四、主要问题

农村土地流转是一项政策性强、开展难度大、涉及面广、利益关系复杂的综合性工作，受现行法律法规政策、传统思想观念和社会经济条件等各种因素的制约。尽管我市农村土地流转工作取得了一定的成效，但是仍存在着许多的问题，流转规模化、规范化、组织化程度不高，与家庭承包经营制度完善、现代农业发展等都有较大的差距。主要表现为：

（一）农民恋土情结较重，流出土地积极性普遍不高。农民不愿流转土地是当前制约流转工作的首要因素。土地是农民命根子的观念根深蒂固。尽管多数农民来自非农产业收入占80%以上且比较稳定，但是他们出于口粮自给和怕务工经商亏本后无退路考虑，宁愿自己粗放经营甚至抛荒承包地，也不愿将土地流转出去。农民过分强调土地的生活保障功能，削弱了土地作为生产资料的基本功能。同时，随着农村土地承包经营权用益物权进一步明确，经济较发达地区的农民对土地征收的期望值较高，担心因土地流转而导致土地征用补偿权益的丧失。据问卷调查，有60%以上的农户不愿流转土地。

（二）服务联接机制缺失，土地流转供给需求脱节。流转市场和中介服务组织的缺失是制约土地流转的重要因素。我市土地流转基本处于自发状态，自发流转占总流转面积的86.2%，全市仅有9个乡镇（街道）、435个村建立了土地流转服务组织，分别占总乡镇数的6.8%、占总村数的8.6%。由于土地流转市场和乡村服务组织的缺失，土地流转服务平台和联结机制难以形成，导致土地供需双方脱节，出现了流转信息不对称、面积不成片、布局不统一、时间不一致、价格不合理等问题，严重制约了流转的规模和速度。

（三）流转行为不够规范，双方权益难以切实维护。流转管理不规范是影响土地流转稳定发展的又一主要因素，给土地流转关系的稳定埋下了隐患。目前我市土地流转以口头协议为主，全市已签订流转合同的面积18.03万亩，已签订的流转合同7.17万份，合同签订率30.1%；流转期限较短，流转关系改变频繁，全市5年以下的流转面积占87.7%；部份土地流转合同含有不合法的主体、承包期限等内容，少数承包人借土地流转改变土地所有权的性质和土地的农业用途。由于土地流转程序、合同签订和合同内容等不够规范，阻碍土地流转进程，容易引发新的纠纷，影响土地承包关系的稳定。

（四）流转扶持政策缺乏，集聚动力没有充分激活。政策的引导扶持是促进土地流转稳步健康发展的主要手段。目前，市、县（市、区）政府还没有出台加快土地流转政策。由于政策引导力度、服务组织培育、流转市场发育和财政专项资金扶持等远远不到位，很难从根本上激活农民自觉规范地流转土地。全市50亩以上成片流转的面积仅15.18万亩，占流转总面积的25.4%。此外，我市外出流转农户权益维护难也是当前农民反映的一个突出问题。

五、对策建议

因势利导、因地制宜地推进农村土地流转工作具有重要而深远的意义。

（一）统一思想，提高推进农村土地流转工作重要性的认识。推进土地流转是社会经济发展和分工分业的必然趋势，既适应我市当前农业生产力的发展水平，又符合广大农民群众的愿望；推进土地流转是转变农业发展方式、优化农业生产力布局、建设“万元田”、保障粮食供给、提高农民组织化和发展现代农业的客观要求；推进土地流转是稳定完善农村基本经营制度，提高土地利用率和产出率的内在要求。因此，各级党委、政府要正视土地流转出现的新情况新问题，切实把思想统一到党的十七大精神上来，从“创业富民、创新强农”的高度，进一步增强对推进土地流转的重要性和紧迫性的认识，采取切实措施，积极做好土地流转工作，稳定粮食生产，促进农业适度规模经营，大力发展高效生态农业。

（二）培育组织，健全农村土地流转服务体系。土地流转市场培育、中介服务组织建设是促进流转规模化、降低流转成本、提高流转组织化程度的有效途经。各地要建立健全县（市、区）、乡镇、村三级土地流转服务组织。乡镇组织要负责土地承包和流转信息收集发布、对外招商引资、经营主体资格审查、指导流转合同签订、建立流转档案、调解流转矛盾纠纷等。村级组织是土地流转中最为重要的组织载体，要依托村级组织建立土地流转服务机构，充分发挥中介服务作用，做实做细农户思想工作，在法律规定的范围内接受农户委托流转，既要积极引导流转，又要充分尊重农民的意愿，由农民自主选择，不以决议形式强制农户流转，不得截留土地流转收益。在集中流转、连片开发过程中，对个别不愿流转的农户，村级组织要出面协调，在承包方自愿的基础上，可以用本组织内部其他承包方的承包土地或集体机动地与其互换。要发挥农民专业合作社的服务作用，统一组织开展土地流转，为成员土地流转创造条件。要积极培育土地流转市场，建立正常的流转信息发布、招投标实施、管理服务、价格指导等机制。要鼓励多种形式流转土地，探索土地股份合作等其他符合法律法规规定的流转方式。

（三）规范管理，促进农村土地承包经营权有序流转。规范化流转是保证土地流转健康稳定发展的重要手段。要规范土地流转操作程序。全市各地要制定规范的土地流转程序，包括提出申请、项目洽谈、签订合同、合同鉴证、备案登记和收益兑现、纠纷调处等内容。要规范土地流转合同。双方当事人必须在平等互利、协商一致的基础上签订统一文本格式的书面合同，明确流转土地的面积、四至、流转的期限和起止日期、流转土地的用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任等内容，流转合同应报发包方和镇（乡）人民政府农村经营管理部门备案。承包方委托发包方或其他组织统一流转的，必须签订书面的委托流转协议。要建立健全农村土地流转备案、登记和档案管理制度。镇（乡）人民政府农村经营管理部门应建立农村土地承包经营权流转情况登记册，落实专人负责土地承包经营权流转情况的登记、流转资料的收集、整理、归档和管理工作。要建立土地承包经营权纠纷调处机制。全面建立县级农村土地承包纠纷仲裁机构，妥善处理土地流转中出现的纠纷。对目前已流转的土地，凡流转手续不全、条款不清、标的显失公平的流转合同，要通过说服教育的办法引导双方修订合同或建立新合同，并及时做好备案、登记和归档工作。

（四）出台政策，加快农村土地流转健康稳定发展。要适时出台促进农村土地承包经营权流转政策意见，切实解决流转过程中出现的问题。一要加大财政扶持力度。市、县（市、区）两级财政每年要安排一定的土地流转专项资金。可以考虑对当年新增集中连片流转土地面积200亩以上，流转期限在5年以上的，一次性给予每亩100元补助，其中50元作为对流出农户的补助，50元作为村级组织的工作经费；连片流转土地面积100亩以上并用于发展粮食生产的流入户（粮食生产专业合作社）给予一次性每亩100元的资金补助；以土地承包经营权入股组建的、内部章程制度健全、运行规范且入股面积达到300亩以上的土地股份合作社给予一次性2万元资金补助；对工作业绩突出的乡镇、村等土地流转中介服务组织给予一定的工作经费和奖励。二要实行用地优惠。对流转期限5年以上并签订规范流转合同，农田规模经营面积100亩以上的规模经营主体，在不损害土地耕作条件的前提下，农作物种植（包括果树、多年生经济作物、苗木、大棚和设施农业等）、禽畜养殖、水产养殖、农业科学试验等用途均应视为农业用地；对规模经营主体因生产需要建造简易仓库等农业生产配套设施用地，在经营面积3－5‰的范围内视作农业生产用地，只需县级农业行政主管部门审批，国土部门备案，且免收各种手续费。三要加快推进农村劳动力转移就业，为土地流转创造条件。四要建立多层次的农村社会保障制度。继续推进农村合作医疗制度改革，加快建立健全农村社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等多层次的农村社会保障体系，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，解除土地流出者的后顾之忧。对承包土地全部流出且年限超过10年以上的农户，要制定相应的鼓励政策，给予准失地农民待遇，纳入失地农民生活保障，给予适当的财政补助。